中国县级财政压力研究/陶勇著/复旦大学出版社

中国县级财政压力研究

作者：

陶勇著

定价：

20 元

页数：

282页

ISBN：

978-7-309-10257-4/F.2003

字数：

228千字

开本：

32 开

装帧：

平装

出版日期：

2014年1月　　　　　　

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内容提要

       前言

       自古以来，“郡县治，天下安”，而财政是其基础。县级财政始终处于社会经济的基础层面，直接服务于农村地区的农村居民，直接为农村居民提供公共产品和公共服务，是联系国家和乡村社会的桥梁。县级财政发展态势好，社会就稳定，基层政权就巩固，老百姓才能安居乐业。然而，近年来，我国县级财政压力不断增大，县级财政困难重重，已经成为影响经济发展和社会稳定的重大问题。
       我国目前大约有2856个县级单位（包括县、县级市、市辖区），但真正的县只有1578个。县级财政困难主要是指这1578个县，而非所有的2856个县级单位，这些困难县大都是农业依赖县，分散在全国各地，其中中西部地区最为集中。本书所研究的对象并非指所有的县级单位，主要是指1578个真正的县，不包括县级市和市辖区。
       本书以县级财政为研究对象，以从分税制以来县级财政压力不断增大为研究背景，一方面，通过县级财政收支的运行过程，来分析分税制对县级财政运行的影响和县级财政压力的形成过程，探究造成县级财政困难的体制性根源;另一方面，通过分税制后县级财政压力释放的路径以及路径依赖的视角，分析县级财政压力对基层政府的社会经济的发展所带来的影响。本书试图探索出一套能够增强县级财政能力，缓解县级财政尤其是农业县财政压力的合适路径。
       本书的研究主要包括九大部分的内容，具体研究内容和重要观点如下：
       在本书导论部分，首先界定财政压力的概念和衡量指标，认定中国地方政府尤其是县级政府存在着巨大的财政压力；分析县级政府区别于其他级别地方政府的特征。作者认为：财政压力意味着持续性的政府收入不能满足财政支出的需求。财政压力是财政运行过程中矛盾长期聚集的产物，财政压力的存在会削弱财政提供公共产品的效果，对政府的合法性带来严峻的挑战。
       本书第二部分分析了财政分权背景下县级财政压力的形成。首先从财政制度变迁的视角，分析县级财政压力形成的制度背景。指出财政压力是推动财政体制改革的内生变量，县级财政压力形成于财政体制的变迁过程中，财政压力诱发了财政体制的变迁，同时制度调整也是释放财政压力的手段之一。
       本书认为，县级财政压力的形成不是存在于财政运行的某一个环节，而是完整的财政运行周期中持续存在的财政收支失衡。然后，从县级财政的收入、支出、转移支付的运行过程，分析了分税制后县级财政压力的形成过程和机理。从收入的角度来看，分税制后，中国县级财政税源贫乏，县级财政对上级政府的依赖性很强，县级财政的自有收入能力不断弱化；在五级政府之间的财力分配中，财力分配具有不断向上集中的趋势；地区财力差异较大。从支出的角度来看，财政支出不断向县级政府下移和集中，县级财政支出的责任不断扩大，县级收支矛盾不断激化；中国县级财政凸显“吃饭财政”的特征。虽然，分税制后，特别是农村税费改革后，中央加大了县级财政的转移支付力度，但还是满足不了日益增长的支出需求。从多级政府下的政府间转移支付运行过程来看，上级财政完全通过“弹性很强”的上解与补助方式控制着县级财政的收支规模与收支结构，基层政府往往处于被动的地位。随着政府级次的降低，在政府间财政关系中所处的劣势逐渐明显。
       本书第三部分分析了县级财政压力加大的体制性原因。作者认为，中国县级财政实际上就是农村财政和农业财政的问题，县级财政压力的不断增大，县级财政困难重重，实质就是城乡差距不断扩大的表现。本书认为：“二元经济结构”背景下的中国财政体制的不完善，财政事权、财权与财力的不对称，经济分权与政治集权的矛盾，是县级财政压力持续增大的体制性原因。
       本书第四部分对县级政府释放财政压力的机理进行了分析。本部分从财政制度的调整和创新、在给定财政体制框架内的财政收支政策的调整、基层政府对经济的干预三大方面，诠释了县级政府释放财政压力的主要路径。分析了县级政府在“制度内”释放财政压力的困难，指出在财政压力释放的路径中，“制度内”规范释放财政压力的方式与“制度外”非规范释放财政压力的方式相伴进行。最后，本部分还分析了县级财政压力释放的特征。
       本书第五部分从财政收入调整的视角，分析了县级财政压力的释放路径及影响。作者认为，分税制后县级财政产生的巨大压力，产生了一定的“驱赶效应”：一是，地方政府逐步将财政收入的重点由预算内转到预算外、由预算外转到制度外，从收入来源上看，即从依靠企业到依靠农民负担和土地征收；二是，基层政府举债成为县级财政释放压力的另一条路径，大量的基层政府债务暂时缓解了财政压力，但同时又进一步加重了县级财政的压力。
       本书第六部分从公共支出调整的视角，分析了县级政府释放财政压力的路径及影响。
       一是，县级政府利用五级政府间的信息不对称和监管体制的不完善，以及“农政”职能的特点等，“纵向”和“横向”对公共支出责任“甩包袱”的路径，将农村公共产品的支出责任转嫁给乡镇政府、村级组织以及相关职能部门，其结果是农民最终成为县级政府财政压力释放的最终归宿者。
       二是，对上负责、不对下负责的县级政府，面对财政压力，会减少对农村公共产品的供给，以及采取对公共产品选择性提供的方式，来提供农村公共产品。本书以安徽省61个县的面板数据为依据，采取固定效应模型，对县级财政状况与公共产品提供的关系进行回归分析，结论是：面对贫瘠的县级财政，基本建设支出与教育支出存在着彼此消长的关系。这意味着分税制和农村税费改革给县级财政带来巨大的财政压力下，县级政府提供公共产品的行为产生异化，在目前阶段，由于基本建设支出会给地方带来更多的经济增长，这将导致投资的增长挤占教育的支出，农村义务教育支出供给下降。
       本书第七部分从县级政府对经济干预的视角，分析县级财政压力的释放路径及影响。本部分主要从县级政府间的财政竞争、县级政府行为的企业化两大部分，分析了县级政府如何通过对经济的干预来释放财政压力。一方面，县级政府行为的企业化、以县级政府为主角的地区间竞争尤其是财政竞争是推动中国经济高速增长的诱因之一，但另一方面，地方政府对经济的过度干预也带来了许多负面的影响。随着市场经济制度的不断完善，地方政府较强的干预经济的职能不是永恒的，地方政府这一行为特征必须转变。
       本书第八部分从制度创新的视角，分析县级财政压力的释放路径及影响。本部分介绍了“市管县”体制的由来及利弊分析、“省直管县”财政体制的主要类型和代表模式、“乡财县管”的内容和影响。通过对江苏省铜山县、沭阳县和洪泽县实施“省管县”前后的财政运行状况的对比分析，证明了“省管县”财政体制的改革有利于缓解目前县级政府普遍存在的财政困难局面。
       同时，本书以江苏省51个县的各项经济数据作为分析对象，采取固定效应模型，对“省直管县”体制改革与县域经济发展的关系进行回归分析，结果发现“省直管县”体制改革在一定程度上能够促进县域经济的发展。
       本书最后一个部分，提出了合理释放基层财政压力、规范地方政府行为的对策建议。主要观点包括：第一，坚持城乡一体化的政策导向，深化农村体制改革，实行工业反哺农业；第二，进一步深化和完善财政体制的改革，实现事权、财权和财力的统一；第三，完善政府间转移支付制度，建立和完善县级基本财力保障机制；第四，深化“省管县”和“乡财县管”财政体制的改革；第五，加强对地方政府债务的风险控制与管理；第六，规范政府竞争行为，从“无序”竞争转向“有序”竞争；第七，加强财政监督和管理，实现财政的民主化和法治化。

作者简介

书摘

       目录

       1导论
       1.1选题背景、研究宗旨和意义
       1.2基本概念的确定
       1.3县级财政压力的衡量
       1.4相关文献综述
       1.5研究思路和方法
       1.6创新点、难点和不足之处

       2财政分权背景下的县级财政压力形成
       2.1中国财政分权改革：财政压力引起的财政制度变迁
       2.2财政分权背景下县级财政压力的形成
       2.3本章小结

       3县级财政压力加大的体制性原因分析
       3.1城乡二元经济结构是县级财政压力形成的制度性原因之一
       3.2政府间事权划分的不合理，加重了县级财政的压力
       3.3县级政府事权、财权与财力的脱节
       3.4本章小结

       4县级政府释放财政压力的机理分析
       4.1县级财政压力释放的路径
       4.2县级财政“制度内”释放财政压力的困难
       4.3县级财政压力释放的特征
       4.4本章小结

       5县级财政压力的释放路径及影响：财政收入调整的视角
       5.1县级财政收入重心外移
       5.2财政压力的转嫁——农民成为农村公共产品成本的承担者
       5.3本章小结

       6县级财政压力的释放路径及影响：财政支出调整的视角
       6.1政府间财政支出责任的“甩包袱”行为
       6.2县级政府对农村公共产品的提供不足和“区别对待”
       6.3本章小结

       7县级财政压力的释放路径及影响：县级政府对经济干预的视角
       7.1县级政府对经济干预的动因
       7.2县级政府间的财政竞争
       7.3县级政府行为的企业化
       7.4县级政府对经济过度干预的影响
       7.5本章小结

       8县级财政压力的释放路径及影响：制度创新的视角
       8.1近些年来县级财政体制改革的探索
       8.2“省管县”和“乡财县管”财政体制改革的效应分析
       8.3“省管县”和“乡财县管”财政体制改革的问题
       8.4本章小结

       9规范县级财政压力释放的政策建议
       9.1对现有政策的评价
       9.2规范县级政府释放财政压力的路径选择

       参考文献

       附录A 中国县级财政压力问卷调查
       附录B 县级政府官员访谈提纲

       后记

书评


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